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Jean-Marie Cipolat et Guy Taïeb,
Guy Taïeb Conseil

 

Le présent article s’inscrit dans la problématique de l’équipe Brès-Mariolle et Chercheurs Associés, centrée sur le « Grand Paris des densités dispersées ». Pour l’équipe, il s’agit de « regarder la métropole parisienne depuis ses territoires les moins agglomérés, sans tenir compte des limites régionales ni départementales… Notre propos ne consiste pas à opposer les territoires agglomérés et dispersés, ni à défendre des situations qui s’avèrent peu qualitatives. Nous considérons la grande couronne comme un terrain d’expérimentation de l’urbanisme de demain. Là où les textures sont encore très diversifiées grâce à la coexistence entre nature, agriculture, activités, loisirs, commerces et habitat ».
Si les auteurs ne peuvent que se réjouir que la problématique du logement soit prise à bras-le-corps à travers la loi sur le Grand Paris puis à travers le nouveau Schéma Directeur de la Région Ile-de-France, ils souhaitent souligner certaines insuffisances et contradictions de la politique des 70.000 logements annuels comportant une très forte densification de la partie agglomérée.
La loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris a ainsi défini les objectifs en matière de logement :
« Ce projet s’appuie sur la création d’un réseau de transport public de voyageurs dont le financement des infrastructures est assuré par l’Etat. Ce réseau s’articule autour de contrats de développement territorial définis et réalisés conjointement par l’Etat, les communes et leurs groupements. Ces contrats participent à l’objectif de construire chaque année 70 000 logements géographiquement et socialement adaptés en Ile-de-France et contribuent à la maîtrise de l’étalement urbain. »
Cet objectif de 70.000 logements par an est désormais inscrit dans le Schéma Directeur de la Région Ile-de-France. Il est ainsi décomposé :
– 38.000 logements annuels pour répondre aux besoins liés à l’accroissement du nombre de ménages à l’horizon 2030, lui-même lié à la croissance de la population (scénario tendanciel de l’INSEE) et à la baisse de la taille moyenne des ménages. Il convient de préciser que le scénario tendanciel suppose les mêmes mécanismes migratoires que dans la période précédente, or le grand Paris en implique la modification en retenant mieux les familles avec enfants.
– 12.000 logements annuels dit de « rattrapage du déficit cumulé » des décennies précédentes et qui vise à permettre une évolution des modes de vie plus proche des tendances nationales, notamment quant à la décohabitation des jeunes, évolution qui se traduirait par une baisse de la taille moyenne des ménages plus rapide que dans les périodes précédentes. On comprend assez mal cette notion de rattrapage puisque  la baisse plus rapide de la taille moyenne des ménages et un fort niveau de renouvellement intègrent déjà le phénomène.
– 17.000 logements environ pour répondre au besoin de renouvellement du parc de logements qui devrait s’accélérer avec l’augmentation de la construction.
– 3.000 logements pour maintenir la fluidité minimale dans le parc de logements.
Les récents travaux de l’INSEE et de l’IAU1 ont fait apparaître l’impact possible d’un scénario volontariste pour l’IDF à 70 000 logements construits par an. Ceci « aurait tout d’abord un net impact sur les conditions de logements des Franciliens. Le fort ralentissement de la baisse de la taille moyenne des ménages serait enrayé, sous l’hypothèse que cette offre nouvelle réponde aux besoins et aux revenus des Franciliens freinés dans leur parcours résidentiels » ou dont les parcours résidentiels se font en zones lointaines  par contrainte.
L’estimation d’un besoin en logements émanant de l’Ile-de-France autour de 70.000 logements par an nous paraît incontestable  tant le retard accumulé est considérable, les difficultés de décohabitation des jeunes et le mal-logement y sont exacerbés. Mais la réponse à ce besoin doit-elle s’enfermer dans le seul cadre de la région, et surtout de sa partie la plus agglomérée ? Vouloir traiter la question sur cette seule base territoriale amène à un objectif de construction qui paraît peu réaliste, la montée en régime de l’appareil de production du logement ne pouvant se faire que sur un temps relativement long. Pour qui construire ces 70.000 logements ? Quels problèmes veut-on résoudre ainsi ?
Le solde migratoire de la région se caractérise par :
– un solde nettement positif au niveau des jeunes adultes de 20 à 34 ans, qui viennent dans la région pour leurs études, pour trouver un premier emploi, souvent assez qualifié ;
– des soldes négatifs importants au niveau des adultes de 35 à 55 ans et de leurs enfants ainsi qu’au niveau des retraités, notamment des 60-69 ans.

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Construire plus, c’est pour accueillir davantage d’habitants : mais s’agit-il de réduire des flux sortants (les familles avec enfants, retraités) ou d’augmenter les flux entrants (jeunes actifs ou en formation venant du reste du pays, étrangers) ? Les implications ne sont pas les mêmes (typologies et localisation des logements, impact sur les équipements et services à la population).
« Riche de 11,5 millions d’habitants, la région connaît un déficit des échanges migratoires avec le reste du pays. Elle doit l’enrayer. En effet, les arrivants sont le plus souvent jeunes, actifs et diplômés, ou en voie de l’être lorsqu’ils viennent pour achever leurs études ou commencer leur carrière, alors que les partants, plus nombreux, sont plus âgés (ménages d’actifs de 30 ans ou plus, ou retraités) et moins qualifiés. Bien que déficitaires, ces échanges migratoires contribuent au dynamisme démographique et économique de la région. Mais il faut les équilibrer davantage, ne serait-ce que pour renforcer l’économie résidentielle et les emplois qu’elle génère.2»
L’objectif est donc bien clair : il s’agit de réduire significativement les échanges déficitaires, notamment en familles avec enfants et de développer en conséquence les emplois de l’économie résidentielle afférents (commerces, services publics et privés, équipements collectifs).

I- 70 000 logements avec forte réduction du déficit migratoire en familles avec enfants : quels  types de logements pour ces familles, quelles conséquences en termes d’équipements et de services publics et privés ?

L’objectif de réduire fortement le déficit migratoire en familles constituées avec enfants suppose la production de logements répondant à leur demande, tant sur la forme et l’insertion du logement, ses valeurs d’usage, que sur le statut d’occupation.
L’effort principal de construction  à l’horizon 2030 est concentré sur la première couronne : le volume annuel de construction est appelé à y être quasiment  doublé, de l’ordre de 17.000 logements  à quelques 32.000. La deuxième couronne est appelée à multiplier son effort par 1,5 et Paris à maintenir le rythme de construction de la période 1990-2009.
Le pari qui est fait par le SDRIF et le Grand Paris, c’est que la mise en œuvre du projet de transports en commun sera suffisante pour générer dans la première couronne une forte demande de logements notamment de la part de ménages familiaux.
Encore faudra-t’il livrer les produits adéquats dans un marché du logement qui restera relativement ouvert : si le SDRIF a les moyens de limiter la construction dans les bordures intérieures de l’Ile-de-France, l’attractivité des départements limitrophes restera totale.
La capacité de la première couronne à fixer durablement des familles avec enfants reste subordonnée à la possibilité de leur offrir certaines prestations de la maison individuelle : jardinets en rez-de-chaussée, grandes terrasses… Dans quelle mesure la densification des nouvelles constructions sera-t-elle compatible avec ce type de prestations ? Par ailleurs, la densification prévue des zones pavillonnaires sortira du marché nombre de logements à caractère familial.

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Cette volonté de concentrer fortement la construction sur la 1ère couronne et l’agglomération parisienne semble en contradiction avec la localisation projetée de l’emploi. Celle-ci apparaît dans le tableau ci-dessous ; elle découle des ratios logements construits/ emplois nets créés définis dans le SDRIF.
Dans les deux dernières décennies, c’est la seconde couronne qui a contribué proportionnellement le plus à la création d’emplois : 60 % de la variation nette de l’emploi, notamment dans le Val d’Oise avec les pôles de Roissy et de Cergy et la Seine et Marne avec Marne-la-Vallée. Cette croissance soutenue de l’emploi dans la période 1990-2009 a probablement contribué à la migration d’actifs occupés vers les départements limitrophes à l’Ile-de-France.
En effet, c’est en grande couronne que le déficit migratoire a été le plus fort3 avec les départements limitrophes de la région depuis 1990, avec une accentuation sensible du phénomène entre 2001 et 2006, alors que le déficit migratoire de Paris et de la première couronne par rapport à ces départements s’est réduit dans les années 2000. Les migrations nettes de la grande couronne vers les départements limitrophes sont particulièrement marquées en direction de l’Oise, de l’Eure, de l’Eure-et-Loir et du Loiret. Elles sont constituées principalement d’actifs occupés, plutôt ouvriers, et de familles avec enfants.

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La progression des déplacements domicile-travail d’actifs résidant en départements limitrophes et travaillant en Ile-de-France « résulterait davantage du développement de pôles d’emplois en grande couronne, tels que Roissy ou Cergy, que des difficultés à se loger dans la région4» . Ainsi ces actifs travaillent davantage, et relativement de plus en plus, en grande couronne et les distances qu’ils parcourent diminuent. Seul un navetteur sur quatre travaille à Paris.
La densification en logements projetée de la partie agglomérée ne peut donc s’effectuer que si une densification équivalente s’opère en matière d’emplois. Il paraît peu probable que les nouveaux emplois dans l’industrie, la logistique, le commerce de gros, gros consommateurs d’espaces, puissent s’insérer aisément en première couronne.
La croissance démographique d’une agglomération génère des emplois induits dans les services privés, le commerce et les équipements collectifs. Ce volume est généralement estimé à environ 15 % de la population nouvelle (1,1M habitants), ce qui représente un flux annuel de l’ordre de 7.000 emplois sans compter ceux générés dans l’ensemble de la filière construction elle-même. Il semble que les quelques 28.000 emplois nets annuels prévus au SDRIF soient sensiblement insuffisants, sauf à estimer que l’emploi dans l’Ile-de-France sera à l’avenir porté en grande partie par la filière présentielle.
La forte concentration de la construction et des créations d’emplois en première couronne ne peuvent qu’y contribuer à une forte tension sur le foncier.
L’un des enjeux majeurs du SDRIF, c’est également la diversification de l’offre de logements, condition indispensable d’un rééquilibrage social du territoire. Le logement locatif social doit en être l’outil principal, avec un taux de logements locatifs sociaux qui passerait de l’ordre de 22% à 30% du stock de résidences principales à l’horizon 2030.
Cet effort en faveur du locatif social est indispensable mais insuffisant pour répondre à la problématique de l’étalement urbain. Il convient de développer une véritable politique d’accession sociale à la propriété liée à une politique d’aménagement du territoire, c’est-à-dire lier l’accès au produit à sa localisation dans l’espace régional, en mettant l’accent sur toutes les communes bien desservies par les transports en commun et pas seulement celles de la partie agglomérées. On peut penser à un produit de type PSLA appuyé par la Région. Les territoires s’avèrent de fait socialement sélectifs, et si l’on veut donner un choix aux  jeunes ménages de catégorie intermédiaires, c’est en développant la primo accession sociale et cela se fera difficilement en première couronne à cause d’une charge foncière qui restera élevée en dépit d’éventuelles aides publiques.
Le logement n’est qu’un élément- certes indispensable- dans l’accueil de nouvelles populations. Mais la vie sociale ne se résume pas au logement : il s’agit aussi de se former (écoles, collèges,…), se divertir (culture, sports, loisirs), consommer (commerces, services bancaires,…)…
Une réduction sensible du déficit migratoire en familles avec enfants, par exemple de moitié, se traduirait par la rétention supplémentaire de quelques 5.000 enfants scolarisables en écoles élémentaires par an, ce qui nécessite de disposer d’environ 2000 classes supplémentaires en Ile-de-France en une décennie. Certes, certains établissements scolaires ont de la marge et des classes peuvent y être ré ouvertes mais l’effort à consentir en matière d’équipements scolaires tous cycles confondus risque d’être extrêmement lourd.

II- mieux prendre en compte les potentialités de la grande couronne

Les graphiques ci-après ont été construits – pour la période récente 1999-2009- le long d’axes majeurs de transports en commun ou routiers en recensant à la zone d’emploi les efforts relatifs de créations d’emplois nettes et de construction de logements, appréciés à travers des indices annuels pour 1.000 habitants.
Ces graphiques font apparaître :
– Le dynamisme en matière de création de logements des zones d’emplois situées à la périphérie externe de l’Ile-de-France dans la dernière période, comme celles d’Orléans, Pithiviers et Montargis dans le Loiret (Indices de construction compris entre 4,5 et 5,6 pour une moyenne IDF de 3,15).
– L’existence en périphérie interne à la région de « maillons faibles » en matière de construction de logements comme les zones d’emplois d’Etampes ou de Nemours, par-dessus lesquelles les « sortants » d’IDF « sautent » pour s’établir à la périphérie externe de la région.
Ces territoires restent peu couverts par ailleurs par des PLH.
Or, le SDRIF prévoit de limiter très fortement l’extension urbaine des pôles de centralité qui structurent la deuxième couronne de la région en la plafonnant à 5% maximum de la superficie de l’espace urbanisé communal. Il s’agit d’obtenir dans des villes comme Etampes, Houdan, Provins,… un développement de la construction par densification des tissus urbains existants. Cette volonté de limiter l’étalement urbain par la seule réglementation risque d’y annihiler toute construction et faire perdurer le débordement hors IDF.

III- l’Ile-de France, le seul cadre pertinent pour penser le Grand Paris ?

La réflexion sur le Grand Paris ainsi que le SDRIF reste prisonnière du cadre administratif de la région et n’insère pas l’agglomération parisienne dans le contexte du Bassin Parisien. L’étalement urbain qui se produit dans les départements limitrophes de l’Ile-de-France n’est problématique que quand des ménages se retrouvent contraints d’effectuer de longs déplacements automobiles pour se rendre à une gare qui leur permettra ensuite de rejoindre le cœur de l’agglomération parisienne. Mais cette vision simpliste et caricaturale de l’étalement urbain recouvre des réalités multiples. Nombre de ces périurbains travaillent en réalité en deuxième couronne. Et certaines grandes villes de la troisième couronne sont parfois mieux desservies en transports en commun que certaines villes de première couronne très enclavées et où l’Etat demande aujourd’hui aux collectivités locales de doubler ou de tripler dès maintenant leur production de logements alors que les nouvelles infrastructures de transport en commun n’arriveront pas avant douze ou quinze ans ! D’accord pour la problématique de la 1ère couronne mais, en flux, ceux qui ont migré vers les territoires périphériques ont souvent leur emploi dans la zone agglomérée et ont allongé considérablement leur temps de trajet.

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La volonté de densifier fortement un espace urbain, qu’il conviendrait de clore par une limite bien nette, risque d’aboutir à produire du logement qui restera peu attractif car trop coupé des espaces naturels, agricoles, des centres-bourgs qui constituent aujourd’hui l’attractivité des secteurs périurbains, notamment auprès de la petite classe moyenne des villes. La difficulté est donc bien réelle de penser l’agglomération parisienne comme le cœur d’un vaste réseau urbain, à l’échelle du Bassin Parisien, et dans lequel s’insèrent des espaces naturels et agricoles,  et non comme une « galette urbaine » qu’il conviendrait seulement d’épaissir.
La mobilisation du secteur locatif social comme outil de rééquilibrage social est indispensable mais insuffisante si elle n’est pas restituée dans une perspective de mobilité résidentielle prenant en compte l’accession sociale à la propriété.
Il est donc nécessaire d’une part de mettre en œuvre le projet du Grand Paris mais, d’autre part,  d’y insérer une dimension sociale en accroissant les capacités de choix résidentiel des ménages et en assurant un accompagnement adapté par une réflexion sur les équipements publics (notamment scolaires) et les services à la population.

Notes

1   De Biasi K., Louchart P. : « De 680.000 à 1,1 million de ménages franciliens en plus d’ici 2030», Insee Ile-de-France à la page, n° 387, mars 2012.
2   Projet de SDRIF, Défis, projet spatial, objectifs, octobre 2012- p.22
3   S.Beaufils, K.de Biasi, « Débordement modéré de la population francilienne sur les départements limitrophes », INSEE Ile-de-France à la page, n°337, juin 2010.
4   S.Beaufils, K.de Biasi, opus cité.